政治系统与法律系统结构耦合的关系稳定下来之后，法律主要通过立法的变迁，对社会的变迁做出反应。
另一方面，我国的人大代表基本为兼职，业余时间和相关专业知识有限，这些都会对监督效果产生消极影响。2.合法化形式与合法化水平 在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。
为了使政府各部门内部的细节调控自上而下逐级得到有效的贯彻，一般应在部门内部相应实行科层制。县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告。虽然我国宪法确立了行政首长负责制，并相应赋予了行政首长最终决策权，但《中国共产党党组工作条例（试行）》21条规定：党组实行集体领导制度。依据我国宪法，虽然地方各级人民政府对本级人大负责并报告工作，且其人事与组织合法化来自本级人大，但其均须执行上级人大制定的法律和地方性法规。[8]既然宪法中的人民作为一个统一体而存在，那么人民范围中的某一个体或群体只属于人民的一部分，其不得独立被视为宪法中的人民，无法作为合法化主体赋予国家权力合法性，否则国家权力将会被某一个体或群体操纵，这显然违背民主原则。
如果行政机关不再具有宪法第三章赋予的职能，进而无法有效行使自己的权力，那么行政活动将不再具备功能与制度合法性。笔者认为，为了维持新机关的事务与内容合法化水平，应当对党组工作条例的这一条款进行必要调整，从而使其符合宪法和法律的规定。总之，立法规划植根于我国构建法律体系的需要之中，它也是我国构建立法体系的重要手段。
一般意义上的政府议程，就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目。 [23]参见蒋劲松：《英国的立法规划》，《人大工作通讯》1996年第2期。 [22]较有代表性的论述，参见周伟：《全国人大常委会的会期与议程研究》，《清华法学》2008年第5期。因此可以说，注意力的分配在很大程度上影响了决策活动。
需要说明的是，十一届立法规划在形式上并未标明其是第三类，但实质上与十二届立法规划的第三类无异，所以在此将其表述为第三类。[33]它使得全国人大及其常委会能够集中力量，确保不同时期、不同阶段的立法任务能够如期实现。
[61]参见蒋劲松：《议会之母》，中国民主法制出版社1998年第1版，第500页。在这一点上，中外各种类型的决策机构或组织皆是如此。 [16]［美］斯图尔特等：《公共政策导论》（第三版），韩红译，中国人民大学出版社2010年版，第63页。对此，笔者想提出几点完善立法规划有关制度的初步建议。
组织学的研究表明，在组织决策过程当中，注意力是重要的稀缺资源，一个组织无法对所有的选择同时加以考虑。本文尝试从议程设置的角度重新解读全国人大常委会立法规划。 [53]参见肖蔚云：《论宪法》，北京大学出版社2004年第1版，第606页。这就意味着，立法工作能从全国人大及其常委会得到的关注必然是有限的。
[1]实际上,自七届全国人大常委会于1991年首次出台立法规划以来，随后的历届全国人大常委会在履职伊始都会运用立法规划安排五年任期内的立法工作。首先，立法规划的过滤功能。
但它也面临三个问题：第一，组成人员数量少，与其承担的职责不匹配。[11]换言之，机构提案是目前全国人大常委会立法的唯一正式来源。
[20]表1由笔者根据如下资料自行整理：全国人大常委会法工委立法规划室编：《中华人民共和国立法统计：2013年版》，中国民主法制出版社2013年第1版，第224-242页。首先，立法规划编制机构拟定的立法规划草案必须经委员长会议通过。依照新《立法法》第52条的规定以及立法实践，制定立法规划主要包括图2所示的五个阶段。 [3]参见《乔石委员长在立法工作座谈会上的讲话（1995年12月19日）》，《人大工作通讯》1996年第1期。参见武增：《2015年立法法修改背景和主要内容解读》，《中国法律评论》2015年第1期。概括言之，制定立法规划首先是在众多的立法建议中进行筛选，确定哪些将得到立法机关的认真考虑。
[45]曾任第七届和第八届全国人大常委会副委员长的王汉斌指出了这一点。尽管政府内阁的立法规划所安排的政府法案占据了绝大部分的立法议程和立法资源，为保障议员权利，英国议会下院建立了议员法案制度。
[25]这方面学界做了充分的研究，比较有代表性的论述，参见周伟：《论全国人大及其常委会组成人员的专职化》，《江苏行政学院学报》2009年第5期。在英国，议会可用于政府法案的开会时间仅有约60天。
[56]这样一来，一方面，较之于其他提案主体，委员长会议提出的法律案得到了优待，在程序上处于优先地位。另一方面，委员长会议还能够阻拦其他主体提出的法律案进入议程。
[58]已故宪法学者蔡定剑力主此观点，参见蔡定剑：《论人民代表大会制度的改革和完善》，《政法论坛》2004年第6期。[52]不过，从修宪资料来看，增设委员长会议的初衷是为全国人大常委会行使职权服务，它既不是权力机关，也不得超越全国人大常委会。不过，这并不意味着提出法案才是立法过程的起点。 [35]这些资料的来源如下：《乔石委员长在立法工作座谈会上的讲话（1995年12月19日）》，《人大工作通讯》1996年第1期。
[17] 历任委员长都一再强调，立法工作应当分清轻重缓急。在作出一项政策选择之前，问题首先必须得到承认。
吴邦国：《坚持中国特色社会主义政治发展道路努力把人大工作提高到一个新水平》，《求是》2008年第8期。参见刘松山：《立法规划之淡化与反思》，《政治与法律》2014年第12期。
实际上，对任何国家的立法机关来说，能够用于立法的时间都是短缺的。[19]上述理念经由立法规划的优先化功能得以实现。
图1我国的立法过程 二、立法规划的制定过程 作为立法过程起点的立法规划，可以看作是一份立法议程。如若今后采取的是强化全国人大立法职能的方案，基于立法规划在提升立法自主性方面的成功经验，建立完善全国人大立法规划制度是一个值得考虑的改革选项。党领导立法的形式多种多样，包括审批立法规划。[41]学界也持同样的看法。
初选完成后，对于进入立法规划的立法项目，立法机关再次进行筛选，确定哪些需要重点考虑，其他的则次之。因此，将法律起草视为立法程序起点的观点难以成立。
可见，至少在立法方面，将全国人大和全国人大常委会视作一个国家机关不具有说服力。其他国家的立法实践也表明，谁有权制定立法规划，谁就能够主导立法。
[15] 图2立法规划的制定过程 其次，立法规划的优先化功能。换言之，全国人大常委会立法规划甚至部署了全国人大的立法工作。